Gesetzgebung und Verfassungsänderung

Ein Gesetz beginnt mit einer Vorlage

Initiative und parlamentarische Entscheidung

Gesetzesinitiative

Nach Art. 76 Abs. 1 GG können Bundesregierung, Bundesrat und die Mitte des Bundestages Gesetzesvorlagen einbringen. Der Bundestag ist damit nicht der einzige Initiator. „Aus der Mitte“ wird durch die Geschäftsordnung konkretisiert; ein einzelner Abgeordneter erfüllt nicht automatisch sämtliche Vorlageanforderungen.

Regierungsvorlagen werden nach Art. 76 Abs. 2 GG zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zugeleitet. Die Norm enthält Fristen und Sonderregeln. Bundesratsvorlagen gelangen nach Absatz 3 über die Bundesregierung zum Bundestag. Stellungnahme im Einleitungsverfahren und abschließende Zustimmung sind verschiedene Vorgänge.

Beratung und Beschluss

Art. 77 Abs. 1 GG weist den Gesetzesbeschluss dem Bundestag zu. Ausschüsse und Lesungen nach der Geschäftsordnung organisieren die Beratung. Nicht jeder Geschäftsordnungsverstoß ist automatisch ein Verfassungsverstoß. Entscheidend kann sein, ob zugleich verfassungsrechtliche Beteiligungsrechte oder wesentliche Verfahrensanforderungen verletzt werden.

Für normale Beschlüsse gilt grundsätzlich Art. 42 Abs. 2 GG. Besondere Gesetze können andere Mehrheiten verlangen. Die politische Bedeutung eines Entwurfs ersetzt keine spezielle Mehrheitsnorm.

Gesetzgebungszuständigkeit bleibt vorgelagert

Auch ein vollständig korrektes Verfahren verschafft dem Bund keine fehlende Sachkompetenz. Kompetenz und Verfahren sind selbstständige Bestandteile der formellen Verfassungsmäßigkeit.

Der Bundesrat nach dem Bundestag

Art. 77 und 78 GG als Ablauf lesen

Beteiligung an jedem Bundesgesetz

Nach dem Bundestagsbeschluss wird das Gesetz dem Bundesrat zugeleitet. Die Beteiligung ist auch bei Einspruchsgesetzen verfassungsrechtlich vorgesehen. „Keine Zustimmung erforderlich“ heißt nicht „Bundesrat vollständig überspringen“.

Bei Zustimmungsgesetzen muss der Bundesrat zustimmen. Die Zustimmungspflicht folgt aus einer besonderen Verfassungsnorm, nicht unmittelbar aus der politischen Brisanz. Verweigert er die Zustimmung, kann ein Vermittlungsverfahren zu einer geänderten Vorlage führen. Eine fehlende Zustimmung wird nicht einfach überstimmt.

Einspruch und Zurückweisung

Bei Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat nach Durchführung des vorgesehenen Vermittlungsverfahrens Einspruch einlegen. Die Fristen ergeben sich aus Art. 77 Abs. 2 und 3 GG. Ein mit Stimmenmehrheit beschlossener Einspruch wird nach Absatz 4 grundsätzlich mit Mitgliedermehrheit des Bundestages zurückgewiesen.

Hat der Bundesrat den Einspruch mit mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen beschlossen, erfordert die Zurückweisung zwei Drittel der abgegebenen Bundestagsstimmen, mindestens aber die Mehrheit seiner Mitglieder. Beide Anforderungen müssen erfüllt sein.

Zustandekommen

Art. 78 GG beschreibt, wann das Gesetz die Beteiligungsphase erfolgreich durchlaufen hat, etwa durch Zustimmung oder wirksame Zurückweisung eines Einspruchs. Diese Zwischenfrage ist vom späteren Inkrafttreten zu unterscheiden.

Ausfertigung und Verkündung

Der Gesetzesbeschluss allein genügt nicht

Art. 82 GG

Nach Gegenzeichnung fertigt der Bundespräsident die nach dem Grundgesetz zustande gekommenen Gesetze aus. Ausfertigung bestätigt den authentischen Gesetzestext und das ordnungsgemäße Zustandekommen. Verkündung ist die förmliche öffentliche Bekanntmachung im Bundesgesetzblatt; dieses wird elektronisch geführt.

Ein bloßes Pressefoto, eine Ministeriumsmitteilung oder die Veröffentlichung eines Entwurfs ersetzt die gesetzlich vorgesehene Verkündung nicht. Bürger und Behörden müssen den verbindlichen Normtext zuverlässig feststellen können.

Inkrafttreten

Ein Gesetz soll den Tag seines Inkrafttretens bestimmen. Fehlt eine solche Bestimmung, gilt Art. 82 Abs. 2 GG: Es tritt mit dem vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages der Ausgabe des Bundesgesetzblattes in Kraft. Ein bereits zustande gekommenes Gesetz muss daher nicht sofort anwendbar sein.

Rechtsverordnungen abgrenzen

Bei Verordnungen werden gesetzliche Ermächtigung, zuständiger Verordnungsgeber und die Anforderungen des Art. 80 GG geprüft. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verlangt die Angabe der Rechtsgrundlage in der Verordnung. Absatz 2 kann Bundesratszustimmung verlangen. Das gewöhnliche parlamentarische Gesetzgebungsverfahren lässt sich nicht unverändert übertragen.

Das Grundgesetz ändern

Art. 79 GG setzt höhere Anforderungen

Ausdrückliche Textänderung

Art. 79 Abs. 1 GG verlangt grundsätzlich ein Gesetz, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt. Eine einfache Regel „Abweichend vom Grundgesetz gilt künftig …“ reicht nicht. Der erkennbare Verfassungstext soll die Verfassungsordnung abbilden.

Zwei qualifizierte Mehrheiten

Nach Art. 79 Abs. 2 GG müssen zwei Drittel der Mitglieder des Bundestages und zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates zustimmen. Bei 630 Bundestagsmitgliedern sind 420 Ja-Stimmen nötig; bei 69 Bundesratsstimmen 46. Zwei Drittel der gerade anwesenden Bundestagsmitglieder genügen nicht.

Materielle Grenze

Art. 79 Abs. 3 GG schützt die Gliederung des Bundes in Länder, ihre grundsätzliche Mitwirkung an der Gesetzgebung sowie die in Art. 1 und Art. 20 niedergelegten Grundsätze. Diese Ewigkeitsgarantie bindet auch den verfassungsändernden Gesetzgeber.

Sie schützt zentrale Strukturentscheidungen, nicht jedes einzelne Detail der heutigen Ausgestaltung. Die Stimmengewichtung im Bundesrat ist deshalb nicht schon als jede Zahl unveränderlich. Die vollständige Abschaffung der Länder oder ihrer grundsätzlichen gesetzgeberischen Mitwirkung wäre dagegen von der geschützten Struktur erfasst.

Wiederholen 09

Fünf Fragen zur Gesetzgebung

Schreibübung

Prüfe getrennt einen Bundesratseinspruch mit 46 Stimmen und seine Zurückweisung im Bundestag mit 350 Ja-Stimmen, 100 Nein-Stimmen und 180 Enthaltungen bei 630 Mitgliedern.